Tras el escaso eco de la Cumbre de Copenhague de 1995 y las ideas allí planteadas sobre la pobreza y la necesidad de una nueva orientación de la cooperación (concretadas entre otras cosas en la propuesta 20/20), el final del pasado siglo y la primera década del actual han estado marcadas por la nueva Agenda del Desarrollo planteada en la Declaración del Milenio y sintetizada en los ODM.

 

Los debates sobre la Agenda del Desarrollo se han visto a su vez acompañados por las discusiones en torno a la financiación del mismo, y sobre los medios necesarios para avanzar en el cumplimiento de los objetivos del milenio. Ello dio lugar a las cumbres de Monterrey (2002) y Doha (en 2008) en las que se sentaron las bases de las nuevas condiciones de la AOD y el papel de la misma en el marco de la financiación del desarrollo.

 

Finalmente, los decepcionantes resultados de gran parte de los esfuerzos desplegados, especialmente en lo que se refiere a la cooperación bilateral y multilateral, inspiraron la reflexión sobre la calidad de la ayuda concretada en la Declaración de Paris y el posterior Plan de Acción de Accra (2008).

 

II. Los Objetivos del Milenio

 

La Cumbre del Milenio que se celebró en el año 2000 en la Asamblea General de las Naciones Unidas (NN.UU.) aprobó la Declaración del Milenio que se planteó la necesidad de un esfuerzo coordinado para superar la pobreza, sin dejar la tarea sólo en manos de la iniciativa privada. Se afirmaron los valores de la libertad, la igualdad, la solidaridad, la tolerancia, el respeto a la naturaleza y la responsabilidad común, así como la paz, la seguridad y el desarme. Se planteó la importancia de promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer como medios para conseguir un desarrollo sostenible y se enfatizó el valor de los derechos humanos, incluido el derecho al desarrollo. También se reafirmó la importancia del fortalecimiento de las Naciones Unidas para alcanzar las prioridades planteadas en la Declaración. Estos principios se concretaron un año después en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en un intento de que la Declaración del Milenio no se fuera diluyendo tal como había sucedido con otras declaraciones de otras cumbres de NN. UU., pero lo cierto es que el establecimiento de los ODM oscureció buena parte de las reflexiones contenidas en la Declaración.

 

Los criterios de selección que se eligieron resultaron una versión muy limitada de los problemas planteados en la Declaración del Milenio, con el argumento de que de cara al público más amplio resulta más eficaz centrarse en unos pocos problemas; el tema es que esta visión breve del conjunto de desafíos termina por tener un papel central en lo que hoy se define como “objetivos de desarrollo”.

 

Por otro lado, la elección de objetivos, con sus metas e indicadores, iguales para situaciones muy distintas en las que los problemas de desarrollo tienen características específicas, lleva a que se haya generalizado la impresión de que tienen que cumplirse en todos los lugares lo cual no parece posible. Esto supone agravar el pesimismo existente en relación a África, continente donde se están produciendo importantes avances en muchos aspectos de desarrollo humano, pero cuya peor situación de partida hace más difícil el cumplimiento de los ODM para 2015.

 

También hay que señalar que los ODM se han centrado en problemas que afectan de forma casi exclusiva a los países económicamente pobres sin considerar que estas cuestiones son también producto de desigualdades estructurales globales. De los 8 objetivos planteados, 7 han de ser conseguidos por los países pobres y sólo el octavo tiene en cuenta las relaciones entre países y éste objetivo no tiene en cuenta mecanismos que habría que poner en marcha en el ámbito del comercio, las finanzas, las patentes o las emisiones contaminantes… para contribuir a alcanzar los 7 restantes.

 

Desde los movimientos de mujeres se han señalado las limitaciones de los ODM desde una perspectiva de género. En un documento de la Marcha Mundial de las Mujeres del año 2005 se señalaba la ausencia de metas e indicadores de empoderamiento, más allá de la presencia de las mujeres en los parlamentos nacionales, la falta de indicadores relativos a la violencia contra las mujeres, o el abandono de un enfoque de derechos incluidos los derechos sexuales y reproductivos. Una crítica más global es el reduccionismo de los ODM ya que, fuera del ODM3 referido a la igualdad entre los sexos y el empoderamiento de las mujeres, el planteamiento de los objetivos ha olvidado el carácter transversal que tienen las relaciones de poder entre hombres y mujeres y que atraviesan las posibilidades de consecución del resto de los objetivos. Un ejemplo de esto lo podemos ver en el objetivo prioritario de la lucha contra la pobreza (ODM 1) donde no hay ninguna meta ni indicador relacionado con el género ni datos desagregados por sexo. Sin embargo, no tener en cuenta la dimensión de género supone no considerar las características específicas de los procesos de empobrecimiento de las mujeres ni su papel de agentes para reducir la pobreza. También destaca el tratamiento contradictorio del papel de las mujeres que resultan agentes activos en la consecución del ODM 3 sobre empoderamiento y personas vulnerables en el ODM 5 sobre mejora de la salud materna o en el ODM 6 sobre el VIH/SIDA.

 

La importancia alcanzada por los ODM y su consideración como la actual Agenda del Desarrollo ha supuesto que los objetivos se asocien a los flujos de la AOD olvidando la importancia de los cambios y transformaciones que han de producirse en la sociedad y en la economía de los países que han de alcanzar estos objetivos.

 

En cuanto a las posibilidades de alcanzar los ODM en 2015, varios autores señalan que la principal dificultad es debida al aumento de las disparidades dentro de la mayoría de los países lo que está provocando que los sectores más pobres y/o excluidos de la población no alcancen las tasas promedio de avance en los ODM.

 

III. La lógica del sistema financiero internacional

 

La Declaración del Milenio y la formulación de los ODM representaron una nueva oportunidad para relanzar el debate sobre la cooperación y dar una mayor legitimidad a la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). De esta forma se volvió a poner sobre la mesa el problema de su financiación (el coste de los objetivos y el origen de los fondos necesarios para su logro). En ese sentido, cuanto más se reforzó el papel de los ODM como “agenda” del desarrollo, mayor presencia tuvieron dichos objetivos en las discusiones sobre la cooperación y la ayuda al desarrollo.

Inicialmente, la Cumbre de Monterrey de 2002 vino a representar el marco elegido para debatir sobre los recursos necesarios para el cumplimiento de los ODM, y los compromisos allí asumidos pasaron a estar vinculados a la agenda global para su consecución. En la posterior Cumbre del Milenio +5, celebrada en 2005 para evaluar el progreso de los ODM, hubo fuertes presiones -especialmente por parte del gobierno de los EE.UU.- para eliminar cualquier referencia a dichos objetivos del texto de la resolución, así como para evitar compromisos concretos sobre financiación de los mismos.

Las conclusiones de la Cumbre de Monterrey abogaban por redoblar los esfuerzos de la comunidad internacional para superar la pobreza y alcanzar los Objetivos del Milenio a la vez que reafirmaban la prioridad del comercio y de las inversiones extranjeras. Y al mismo tiempo que se reclamaban nuevos fondos (reiterándose por enésima vez en la necesidad de avanzar hacia el compromiso del 0,7% del PIB) se insistía en la condicionalidad de la ayuda planteándose la necesidad de reformas liberalizadoras que abrieran nuevos espacios al capital privado. Sin embargo, las reformas exigidas a los países receptores de AOD no se vieron acompañadas por propuestas equivalentes de reforma dirigidas al propio sistema financiero internacional. En la práctica, el Consenso de Monterrey representó un frágil acuerdo de mínimos para reivindicar de nuevo la importancia de la AOD pero sin cuestionar la lógica dominante en el sistema financiero internacional. Se trataba de lograr que la Declaración del Milenio fuera del agrado de los donantes dentro de la ortodoxia dominante en materia financiera, lo que llevó a algunos a considerar a Monterrey como una continuación del Consenso de Washington. Esta dinámica se mantuvo, con escasas variaciones, en las distintas reuniones celebradas con posterioridad, pese a los esfuerzos de los EE. UU. por rebajar las escasas expectativas que el Consenso de Monterrey había despertado en algunos sectores.

En este sentido, la Cumbre de Doha celebrada en 2008 apenas aportó novedades. Los ODM se mantuvieron como referencia central en el discurso, más allá de las escasas medidas planteadas para hacerlos viables, y la declaración final reafirmó explícitamente el Consenso de Monterrey, sin aportar ninguna idea novedosa. Sin embargo, Doha representó un fortalecimiento de la retórica sobre algunos aspectos del desarrollo. De hecho, en la declaración final se incluyeron algunos temas como la dificultad para implementar políticas nacionales en el marco de la globalización; el interés de acometer reformas fiscales que incrementen el flujo de recursos internos para el desarrollo; la alusión a la fuga de capitales como problema; la mención a la necesidad de sectores financieros inclusivos que permitan el acceso a los mismos a los sectores más desfavorecidos; o el reconocimiento de la equidad de género y del empoderamiento de las mujeres como dimensiones clave del desarrollo. Sin embargo, y a pesar del reconocimiento de estos temas, no se tomó ningún compromiso específico ni se formuló ningún plan de acción para afrontarlos.

En general, los debates sobre la financiación del desarrollo, habidos durante la última década responden a dos corrientes de fondo. Por una parte, el excesivo protagonismo adquirido por los ODM que, con su enfoque reduccionista, ha relegado a un segundo plano las reflexiones sobre la pobreza y las políticas para su erradicación, haciendo depender el logro de dichos objetivos de la cuantía de los fondos de la AOD. Ello ha venido a reforzar una visión sesgada de los problemas del desarrollo, centrando la atención de la cooperación sobre las corrientes de AOD en detrimento de otros instrumentos, pero además ha profundizado el desequilibrio existente en unos mecanismos de asociación internacional basados casi exclusivamente en la transferencia de dinero, lo que representa una asociación de carácter inherentemente unilateral y desigual.

Y, por otro lado, esta corriente de fondo se ha visto enfrentada a otra que considera que el aumento en los flujos de AOD puede contribuir a una mayor dependencia y tener más efectos negativos que positivos por lo que, en todo caso, debiera tener un carácter subsidiario y condicional. En dicha línea, autores de marcada orientación liberal, han subrayado lo inoportuno de reclamar nuevos incrementos en los flujos de ayuda, en tanto que algunos gobiernos de países donantes se han negado una y otra vez a adquirir nuevos compromisos en materia de AOD, a debatir sobre nuevos instrumentos de financiación del desarrollo, o a acometer una reforma del sistema financiero internacional en una clave más equitativa y favorable a las necesidades de los países pobres.

IV. La eficacia y la calidad de la AOD

La Cumbre del Milenio, además de los problemas de financiación, puso sobre la mesa la preocupación sobre la calidad y la eficacia de la AOD de cuya evolución iba a depender la posibilidad de alcanzar las metas propuestas. La primera reunión celebrada para tal fin y organizada por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE (CAD-OCDE) fue el 1º Foro de Alto Nivel de Roma (2003) y representa la primera generación de reformas cuyos esfuerzos se centran en la armonización de los donantes para alinearse a las prioridades y a las situaciones de cada país receptor.

El 2º Foro celebrado en París supone la renovación de la arquitectura internacional de la ayuda con el objetivo de aumentar su cantidad y calidad además de hacerla más eficaz; para ello se incorporan una serie de metas que a través de 12 indicadores permitan evaluar los resultados y cuantificar los avances y los retrocesos en el logro de los ODM. En este contexto, la Declaración de París que resulta de este Foro, estableció una clara conexión con los Objetivos del Milenio al señalar que las mismas incrementarán el impacto de la ayuda para reducir la pobreza y la desigualdad, acelerando el crecimiento y agilizando el cumplimiento de los ODM. En dicha Declaración se establecieron 5 compromisos de cooperación con el objetivo de mejorar la eficacia de la ayuda, como son la Apropiación de las políticas de desarrollo por parte de los países socios, el Alineamiento de los países donantes con las instituciones y las estrategias de los países socios, la Armonización y la transparencia de las acciones de los países donantes para que sean más eficaces, una Gestión Orientada a Resultados para mejorar la toma de decisiones y los resultados y, finalmente, una Rendición de Cuentas mutua para lograr resultados de desarrollo.

La lógica y los principios de la Declaración de París tienen una lectura ambivalente. Por un lado, la preocupación por mejorar la calidad de la ayuda evitando una mala gestión de la misma constituye algo deseable y difícilmente discutible. Además, cuestiones como la Apropiación, el Alineamiento o la Armonización responden a problemas largamente señalados por numerosos actores. Por ello, no es extraño que, incluso desde el sector de las ONGD, la idea de una reforma del sistema haya sido considerada como positiva o esperanzadora. Sin embargo, y matizando esta percepción, también se ha señalado que la Declaración de París queda en realidad reducida a unos principios y unos dispositivos para gestionar y distribuir la ayuda, pero sin establecer prioridades ni recomendaciones sobre los principales temas vinculados al desarrollo, salvo quizá en la cuestión del medio ambiente.

Resulta especialmente significativo a este respecto, el nulo tratamiento dado en la Declaración de París a las cuestiones de género, a pesar de ser uno de los ocho temas reflejados en los Objetivos del Milenio. Dicha ausencia ha supuesto en la práctica dejar de lado la posibilidad de llevar a cabo una estrategia conjunta y armonizada entre los países donantes en materia de mainstreaming de género, y una gestión por resultados que permitiera visualizar y detectar las desigualdades en este terreno, además de comprobar el impacto sobre las mujeres y las niñas, y verificar si se logran avances hacia la consecución de los ODM.

Por su parte, el Programa de Acción de Accra (PAA) que resulta del 3º Foro celebrado en 2008, subrayaba la importancia de la ayuda, como parte del programa más amplio de financiación para el desarrollo, y la necesidad de cumplir con los compromisos relativos a la calidad y a los volúmenes de la ayuda para poder lograr resultados en términos de desarrollo y alcanzar los ODM.

En Accra se advierten ciertos avances con respecto a París puesto que se reconoció la importancia que tienen otros actores (parlamentos, gobiernos locales, agentes económicos, sociales culturales, organizaciones civiles, institutos de investigación, o el propio sector privado), a la hora de establecer mecanismos más eficaces para el control y la rendición de cuentas en los países socios y un mayor protagonismo de la población. También quedó reflejado en el PAA que las políticas de cooperación debían integrar la igualdad de género de manera coherente, al igual que la defensa del medio ambiente y la protección de los derechos humanos. Sin embargo, en la práctica, las mejoras introducidas no pasaron del ámbito de las recomendaciones, sin incorporar compromisos ni mencionar instrumentos específicos para desarrollar las ideas planteadas y en definitiva, sin poder realizar una evaluación,.

Tanto la Declaración de París como el Plan de Acción de Accra presentan una lectura excesivamente estrecha de los problemas de la cooperación restando potencialidad a los principios y recomendaciones adoptados. La Declaración de París parte de una visión de la cooperación reducida al papel de los estados como casi únicos protagonistas, quedando fuera del análisis otros actores como las entidades subestatales o las ONGD que son quienes realizan una parte significativa de la cooperación. Como consecuencia los principios de Apropiación o Alineamiento quedan en manos de los gobiernos dejando fuera aquellos planes de desarrollo de carácter local, a la sociedad civil y a las entidades subestatales de unos y otros países. Además, debido al enfoque tecnocrático, dichos principios se quedan en mera retórica cuando las instituciones de los países socios carecen de capacidad para asumir el liderazgo o de representar a la población.

En definitiva, plantean una visión tecnocrática de la cooperación centrada en la gestión de la ayuda, frente a otras posibles lecturas, más abiertas, de los problemas de la eficacia que incluyen análisis del papel negativo desempeñado por muchas las políticas de desarrollo que contribuyen a neutralizar de manera sistemática los potenciales efectos positivos de aquella.

Todas las expectativas creadas ante el 4º Foro de Busan (2011) no se terminaron por reflejar en el documento final. En parte, los resultados del HLF4 de Busan se presentan una nueva concepción de la eficacia de la cooperación más inclusiva, en donde junto a los países del CAD se encuentran los países socios, los BRICS (Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica), los gobiernos subestatales, las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado. Esta nueva arquitectura de la ayuda se desarrollaría bajo un nuevo Paternariado Global por la Eficacia de la Cooperación para el Desarrollo compuesto por Naciones Unidas, el CAD y el resto de los nuevos agentes incluidos en la declaración.

Pero esta nueva concepción se reduce a una agenda para la cooperación al desarrollo ya que, a pesar de las vagas referencias a un desarrollo inclusivo, persiste la idea del desarrollo basado en el crecimiento. Además, y en contra de las aspiraciones de las organizaciones de la sociedad civil que apuestan por un desarrollo centrado en las personas, el documento se limita a citar la importancia juegan las OSC en la promoción del enfoque de derechos, pero sin llegar a vislumbrar posibles compromisos o retos para poderlo llevar a cabo. Si a todo lo anterior le añadimos que, una vez más, los acuerdos tomados en Busan siguen sin ser vinculantes, es difícil llegar a percibir la manera de lograr una alianza mundial incluyente y representativa.

En cuanto a la inclusión de la perspectiva de género, se dedica un párrafo completo a resaltar la importancia de la igualdad entre mujeres y hombres y el empoderamiento de las mujeres para un desarrollo basado en un crecimiento solidario y duradero. Desde las organizaciones feministas se echa en falta un compromiso más explícito con el enfoque de derechos ya que los derechos de las mujeres, incluyendo su empoderamiento, son la piedra angular del desarrollo sostenible y esta interrelación debe quedar reflejada en el documento final, en los bloques temáticos y en cualquier iniciativa política que se acuerde en Busan. De esta forma, desde estas organizaciones se alertan de los peligros de la visión reduccionista que se plantea al considerar el empoderamiento de las mujeres como beneficioso para el crecimiento económico ya que, si se plantea como objetivo la promoción de una ciudadanía democrática, se debe promover el empoderamiento colectivo de las organizaciones y movimiento de las mujeres, y no sólo de manera individual o económica.

V. Conclusiones: ¿Hacia dónde va y/o debería ir la cooperación?

Cuando apenas falta algo más de dos años para que se cumpla el plazo establecido para la consecución de los objetivos del milenio, no hay acuerdo sobre el éxito o fracaso logrado con los mismos. Durante bastantes años, especialmente durante la segunda mitad de la década de 2000 predominaron los mensajes abiertamente pesimistas. En la Cumbre de las Naciones Unidas de 2010 sobre los ODM, se insistió en los problemas existentes para alcanzarlos y en la necesidad de redoblar los esfuerzos. El último informe de seguimiento, publicado en 2011 tampoco era muy optimista. Sin embargo, durante el último año, diversos dirigentes del Banco Mundial y de las NN. UU., incluido Jeffrey Sachs –uno de los promotores de los ODM- se han mostrado más optimistas respecto al cumplimiento de alguno de ellos, como el de la pobreza extrema.

Sea como fuere, la consideración de la pobreza en términos absolutos, y con un indicador tan bajo (1,25 dólares al día), unido a que gran parte del éxito tenga que ver con China, hace que los problemas de la pobreza –y muchos otros de los asociados a los ODM- vayan a continuar siendo importantes en los próximas décadas. Las cifras que indican una reducción de la pobreza absoluta se ven ensombrecidas por el aumento de la pobreza relativa en un contexto de crecientes desigualdades. Y la menor distancia entre los promedios de ingreso per cápita entre unos y otros países se  acompañan de crecientes desigualdades en el seno de cada país y a escala global.

Sin embargo, lo más importante sea tal vez la progresiva desvinculación que se está planteando entre los ODM y la AOD. Hace pocos años ambos asuntos se encontraban estrechamente vinculados. El PNUD llego a hablar de un importante déficit de financiación de los ODM y reclamó la necesidad de doblar la AOD como condición imprescindible para poder cumplir con ellos. Sin embargo, las últimas valoraciones positivas sobre la evolución de la pobreza se vinculan directamente con dinámicas económicas y procesos de crecimiento en algunos países que aparentemente poco tienen que ver con la AOD. En esas circunstancias, no sería de extrañar que esta última sufriera nuevas embestidas por parte de quienes llevan tiempo cuestionando su necesidad y reclamando el papel absoluto del mercado.

Por otra parte, los escasos avances logrados en Busan, la incertidumbre creada por la crisis financiera internacional, y la escasa operatividad mostrada por los Principios de Paris y el Programa de Acción de Accra arrojan nuevas sombras sobre el sistema bilateral y multilateral de la AOD, al menos en la forma en que hasta ahora lo hemos conocido. Los problemas del desarrollo internacional necesitan ser enfrentados mediante acuerdos globales en algunos campos (medio ambiente, comercio, sistema financiero, protección de los derechos humanos…) y mecanismos de redistribución transparentes y previsibles (impuestos internacionales, sistemas de compensación…). La actual concepción de la AOD no se adapta a los cambios experimentados en la sociedad internacional y en la naturaleza de los problemas del desarrollo.

Desde algunos sectores ha comenzado ya a plantearse la necesidad de debatir la Agenda del Desarrollo para después de 2015. Se discute sobre la conveniencia o no de fijar objetivos concretos (al estilo de los ODM) y sobre el papel que dichos objetivos debe jugar en el marco de una Agenda más amplia de desarrollo. Sin embargo, se corre de nuevo el riesgo de que los objetivos que vayan a establecerse se planteen al margen la necesaria transformación del sistema financiero internacional, y al margen también de una reflexión sobre el papel de la AOD. De ser así, la coherencia de políticas volvería a quedar relegada como ha ocurrido en las últimas décadas. Y de nuevo las llamadas a la necesidad de acuerdos globales y al establecimiento de una nueva Asociación Mundial para el Desarrollo quedaran relegadas al ámbito de las grandes declaraciones, como ha ocurrido con el Objetivo nº 8 de los ODM.

HEGOA, Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperación Internacional Centro de Documentación
URL: www.hegoa.ehu.es. Teléfono: 94-601 3856
Suscripciones en: i_gandariasbeitia@ehu.es.
Universidad del País Vasco. Zubiria Etxea Avda. Lehendakari Agirre, 83 48015 Bilbao